全国工商联建议取消低中压锅炉管核准制

 　　3月8日，全国政协十二届二次会议首场提案办理协商会聚焦“化解产能过剩”这一产业结构调整的重要环节，凸显了该项工作的重要性。李克强总理在政府工作报告中指出，对产能严重过剩的行业，强化环保、能耗、技术等标准，清理各种优惠政策，消化一批存量，严控新上增量。

　　自国务院《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》发布以来，低中压锅炉管行业一直在探索过剩产能的退出之路。在这一过程中，一些省份积极作为、主动加码，关停了一批低中压锅炉管企业，展现了坚决化解产能过剩矛盾的决心和魄力。但由于相关配套政策和退出机制的缺失，这些工作仍然面临着一系列尚待解决的善后问题，给化解产能过剩工作的进一步推进带来了阻力。

　　实际上，化解产能过剩有两层两会期间，中华全国工商业联合会提交了《关于取消钢铁行业前置核准加强事后监管的建议》(下称《建议》)。《建议》认为国家应对低中压锅炉管行业取消现行的“核准制”，加强事后监管，并重点监管亏损产品退出市场，从而化解过剩产能。

　　过度干预弊端多

　　《建议》指出，政府过度干预钢铁行业和企业，带来了很多弊端。

　　一是低中压锅炉管市场严重失衡。到“十一五”末，国家规划的粗钢消费量是3.4亿吨，而实际消费为6.2亿吨，短缺2.8亿吨。由于政府直接调控低中压锅炉管行业，形成了强烈的“短缺效应”。在市场需求拉动下，大量民间资本绕开“核准制”进入了低中压锅炉管行业。目前，未经核准的“违规产能”已经超过3.6亿吨，占全国钢产量的一半以上。

　　二是政府直接干预企业的技术装备选择，导致产品结构失衡，板材严重过剩。《建议》指出，2005年发布的《钢铁产业发展政策》规定，现有企业和新建企业的技术装备一律按政策规定的标准推进大型化。于是，一批企业淘汰了中型高炉、转炉和长材轧机，换成了大型高炉、转炉和大板卷轧机。据不完全统计，在实施《钢铁产业发展政策》之前，我国有大型板卷轧机19套，产能利用率为80%；而从2005年到2011年的7年间，猛增到86套，产能利用率下降到59%(2012年按中板品种统计为61%)。因此，板材价格每况愈下，经常低于螺纹钢价格，成为大型企业陷入困境的重要原因之一。

　　三是政府重审批、轻监管，对低中压锅炉管质量、环境保护和资源消耗等监督乏力。特别是钢铁质量标准落后，低中压锅炉管使用规范陈旧，用户以数量代替质量的情况比较普遍，过多地耗用了低中压锅炉管和相应的能源、资源，加大了能源和环保压力。

　　取消核准强监管

　　针对以上问题，《建议》提出了以下三个方面的意见。

　　首先，取消现行的“核准制”，加强事后监管。一是监管依据方面，可以以国家发改委、工信部、环保部、国土资源部等现行规定作为事后监管依据。其中，工信部现行的《钢铁行业规范条件》可由前置申报改为事后监管。二是监管方式方面，对涉及土地、环境、能源、资源和劳动者权益保护等，分别由国家有关部门或放权给地方政府进行过程监管。三是还权于企业。凡属企业内部事务，包括企业规模、技术装备、品种结构以及盈利前景等，应由企业自主经营，发挥市场配置资源的决定性作用。

　　其次，加大政府监管力度。一是大幅度精简审批机构，着力充实监管力量；二是尽快修订、完善低中压锅炉管生产的质量、环保、能耗等标准和法规；三是采用科学、先进、快捷的监管手段和措施，加大监管力度。

　　再其次，当前应重点监管亏损产品退出市场，化解过剩产能。低中压锅炉管行业效益低下的原因包括一些严重亏损的企业不惜代价(如1吨低中压锅炉管亏1000元~2000元，占销售价格的30%~50%)仍在坚持生产，并低价销售，打压了价格。低中压锅炉管行业长期在“越亏损、越生产、越过剩、越降价”的机制下运行，很难走出效益低下的困境。因此，建议有关部门遵照我国《反不正当竞争法》，对低于成本销售的企业进行监管。同时，督查地方政府停止对亏损企业的补贴，运用市场的手段迫使亏损产品退出市场，化解过剩产能。

　　目标，即“标本兼治”。所谓“治标”，是要使产能严重过剩行业的“产能规模基本合理，产能总量与环境承载力、市场需求、资源保障相适应，产能利用率达到合理水平”。所谓“治本”，是要建立起依靠市场手段化解产能过剩的长效机制，让“公平竞争的市场环境得到完善，企业市场主体作用充分发挥，过剩行业产能预警体系和监督机制基本建立”，建立起通过市场配置资源有效影响产能、产量的市场环境和市场机制。

　　从当前正在推进的化解低中压锅炉管产能过剩的各项工作来看，“治标”多于“治本”，这也是各地政府在压减产能的过程中面临巨大压力的主要原因。

　　在市场因素还不能引导产能自主地进入和退出低中压锅炉管行业的背景下，在缺乏必要的退出机制和社会“托底”政策的支撑下，大规模地开展压缩产能、企业退出等工作，必然要承受巨大的退出成本，包括税收损失、资产损失、人员安置费用等。地方政府面临的压力，源于无法为这些退出成本找到合理的承担方。政府本身在面对税收损失时，希望得到国家的优惠政策；企业在面对资产损失时，希望得到国家的补贴；企业、政府和职工在面对再就业问题时，希望得到国家财政和社保资金的支持。这些要“治本”的问题如果不能解决，“治标”工作的继续推进将缺乏足够的支撑，从而陷入僵局。

　　从另一个角度来看，即便“治标”工作进展顺利，如期实现了压减8000万吨过剩钢铁产能的目标，如果依靠市场的决定性作用来根治产能过剩的长效机制没有建立，引发产能过剩的“症结”仍未消除，那么在钢铁产业或相关的接续产业，必将引发新一轮的产能过剩，从而给国民经济带来难以承受的损失。

　　因此，化解产能过剩工作，还要重在“治本”。这一思路在代表和委员们的议案、提案中得到了体现。例如，全国工商联提出了关于改革低中压锅炉管行业管理的意见和建议；民建中央建议切实减少地方政府对企业生产经营活动的行政干预，坚决清理不利于淘汰落后产能的补贴政策和产能严重过剩行业的建成违规项目。

　　这些都是涉及建立化解产能过剩矛盾长效机制的有益建议。希望各级政府部门加快、加强对完善市场机制、建立公平竞争的市场环境、建立退出机制、做好社会“托底”工作、建立产能过剩预警机制等相关工作的研究，真正形成通过市场“看不见的手”化解产能过剩的长效机制，同时为地方政府正在推进的“治标”工作提供必要的保障和支持。

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